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国外科技人力资源政策及启示

发布时间:2019-01-21 13:41:00     信息来源:微信公众号中国高校科技

  编者按:加强科技人力资源的开发与利用已成为世界各国共同关注的问题。各国都将人才特别是科技人才视为提升原始创新能力、赢得国际竞争的第一资源,为适应国际竞争,适时调整本国的人才战略。通过立足于培养国内人才,争夺世界人才,完善用人制度,优化人才环境等一系列具体的措施和手段,意图使本国在国际人才争夺中保持竞争优势。本文在科技人才培养、引进、使用等方面,研究分析了美国、欧盟、日本、俄罗斯和印度等国家和地区的科技人力资源政策安排及特色趋势,并总结国内科技人力资源政策体系现状及存在的问题,以期为我国的科技人力资源政策制定工作提供借鉴。 

  

  

  改革开放40年来,我国的科技人力资源队伍建设工作取得了重要进展,截至2015年,我国的科技人力资源总量已经达到7915万人,每万名人口中的科技人力资源数达到576人,作为科技活动核心要素的研究与开发人员全时当量达到375.9万人年,已成为世界第一的科技人力资源大国,但还远远不是科技人力资源强国,高层次人才、创新人才的匮乏仍然是我国科技人才队伍建设面临的重大问题。只有更多地依靠劳动者素质的大幅提升,高层次人才、创新人才的不断涌现和科学技术水平的快速进步,才能顺利实施党和国家提出的创新驱动发展战略。结合我国当前的国情,总结国外的科技人力资源发展经验,今后我国可以从以下一些方面入手,提升科技人力资源,特别是高层次人才和创新人才的开发能力。 

  

一、科技人才培养

  1.1将科学和技术教育作为教育改革的基本方向,保障科技人才的源头供给 

  

  知识经济时代,高质量和足够数量的科技人才是参与国际竞争的根本所在。为了培养出未来社会所需的各类人才,近年来各国纷纷加大教育投入力度,对本国的教育制度进行改革,以期从根本上保障人才的供应。 

  从国际上的发展经验来看,在正规教育中,强化科学、技术、工程和数学(STEM)教育,为青年人进入科技领域提供准备、提高他们从事科研活动的兴趣,是目前多数国家发展科技人力资源的重要方式。美国、日本、欧盟等发达国家与经济体早已将这种教育贯穿于创新人才培养的全过程当中。美国历届政府都不遗余力地推进STEM教育,并且把这种教育由中间向两边扩展,发展成为了从学前儿童到研究生阶段的一种系统教育。特别是近年来,STEM教育改革被列为优先保障投入的领域,以应对21世纪的人才争夺战。为增强联邦STEM教育计划的投资组合效率和影响,2013年,美国国家科技委员会和STEM教育委员会正式发布了联邦5年STEM教育战略计划,为美国未来科技人才的培养制定了发展路线图,力图让美国学生不论是在学前或中小学阶段、大学阶段、研究生教育阶段都能获得良好的STEM专业学习机会,使未来美国能拥有更多高素质的和多样化的STEM人才,促进美国在STEM相关创新领域保持领先。 

  在我国,近年来随着教育投入的不断增加,人才培养能力得到了较大幅度的提升,但不可否认的是,科学和技术教育尚未得到国家的大力支持,也没有形成像发达国家那样的从学前教育到研究生阶段的STEM学科集成的教育战略,距发达国家提倡的从呱呱坠地起的高质量STEM教育仍然存在很大差距。今后只有推进教育改革,培养优秀的科学技术相关教师,在各层级教育中强化科学和技术教育,才能促进更多的青年人进入科技相关领域,从源头上保障未来科技人才的供应。 

  

  1.2基于产业链部署人才链,加强产学研合作,实现人才培养 

  

  知识革命所带来的社会、经济和文化的变革,导致传统高等教育机构的角色和功能饱受质疑。由于毕业生需要在知识密集型劳动力市场中展开竞争,知识经济时代对每个人的专业技能的需求的确又是越来越高,因此,在当前经济不景气和高失业率的大形势下,美、日、欧等许多国家和地区也将其政策重点放在了促进教育和实际劳动力市场紧密合作等方面。产学研合作已经成为当前培养创新人才的一个重要途径。 

  英国是通过产学研合作培养创新人才的典型国家,其做法值得各国借鉴。早在上世纪80年代,英国政府就通过高等教育创新基金、大学挑战基金、科学企业挑战基金等促进产学合作,培养富于创新能力的高技术人才,并形成了以实践教育为中心的人才培养模式。近年来,英国政府进一步将这种模式推广到了博士生的培养当中,着力培养创新人才。2013年,英国政府宣布实施博士培训中心(CDTs)建设计划,拟投资3.5亿英镑,在24所大学建设70多个博士培训中心,通过大学和产业界之间的合作为青年人提供培训。并预计可以撬动接近于政府投资体量的民间资金,召集到1000名合作伙伴参与到这项计划中。博士培训中心为博士生提供四年的资助,培训内容包括专业技能、可转移技能以及一些与研究相关的事务,通过汇集来自不同领域的专家,培养博士生解决目前发展中所遇到的问题的能力和迎接未来挑战的信心。博士培训中心还为学生提供了良好的环境,创建了新的工作文化,在大学团队间建立了关系,并且与工业企业建立持久的联系。欧盟2008年成立的欧洲创新技术研究院,在整合高等教育机构、企业等开展高水平研究活动的同时,培训新领域的创新人才。美国教育部面向博士生的资助计划GAANN(Graduate Assistance in Areas of National Need)是一项将企业需求的知识纳入到正规教育课程中的成功案例。GAANN的主要做法是为生物、化学、情报科学、工程学、数学、卫生、物理等7个国家重点领域的学生提供数月至1年的长期实践支持和产学合作教育课程。日本在2011年由国内14所大学和多家企业、地方团体联合设立了“超级合作研究生院”,通过产学合作培养活跃于学术界以外部门的博士人才,促进区域经济的振兴。 

  在我国,近几年来高校产学合作的人才培养模式取得了一些进展,部分企业开始输送人才到高校接受培训,企业研发人员也应邀为高校学生开展讲座,但是由于我国的产学合作本身仍然存在诸多问题,如缺乏有效的制度或法规保障、科技中介机构服务能力不足、管理体制不健全等,所以发展产学合作的人才培养模式也受到了一些影响。要想建立长效的产学合作人才培养模式,今后需要:(1)围绕未来技能需求,构筑新的知识体系和技能体系,并将之纳入到正规教育课程中,为博士生和硕士生开设以实践为中心的课程;(2)建立鼓励博士生在企业完成研究课题的产学合作基金,为学生在企业完成论文提供保障,同时设置能够激励教师积极开展教育指导的优秀计划或项目,让更多的大学教师在关注自己的研究活动和论文撰写工作的同时,参与到产学合作的教育指导和人才培养活动中;(3)从政策层面更多地调动企业的积极性,促进大学与企业建立整体的、长期的合作关系。 

  

  1.3满足青年科技人才成长需求,完善培养制度体系,使其加速成为领军人才 

  

  青年研究人员是潜在的未来创新人员,他们肩负着国家未来科技创新和发展的历史使命。如果青年科学家把很长的时间用于职业生涯的初期,不能确定他们自己的研究方向并实现独立,就很难成长为一名具有创新性的、能够为其新研究找到支持的优秀科学家。从发达国家的经验来看,系统设置的从博士、博士后到独立科研人员、新研究人员的资助体系,为处在各阶段的研究人员提供清晰的职业发展路径,是培养科研领域优秀人才不断涌现的重要保障。 

  以美国国立卫生研究院为例,早在1937年就形成了支持在校学生攻读博士学位和参加博士后培训的计划;1957年又形成了学术生涯发展基金,用以引导和支持已完成职业和研究培训的青年科研人员进一步发展其学术生涯。目前,美国联邦各机构均设立有各自的完善的青年人才培养资助项目。如,美国国家科学基金会设立了“职业生涯初期发展计划”;国防部设立了“职业生涯初期科学家和工程师奖”;国立卫生研究院设立了“独立之路计划”“尽早独立奖”,能源部设立了“青年科学家资助计划”等,这些计划为青年科学家尽快成长为独立科学家提供了重要支持。 

  在我国,人才制度历经30年的发展,青年人才培养工作已经进入了制度化、规范化的轨道。然而,目前我国青年人才培养形势仍然十分严峻,面临一些问题:如,博士后待遇低,资助方式缺乏,强度弱;国家在科技资源分配中,缺乏对青年科技人才的扶持倾斜,很多处于职业生涯早期的青年科技人才得不到应有的扶持;部门和机构存在重视人才引进工作,轻视人才培养现象,不能很好地落实国家的青年人才培养精神,也不能将高层次人才引进与青年人才培养有效结合起来等。 

  针对这些问题,今后需要从以下方面完善青年人才培养制度。一是要形成梯次资助体系。覆盖从博士后到独立研究员的各个阶段,为博士后这类科研新星提供“雪中送炭”式的必要扶持。对国家自然基金委优秀青年科学基金的资助体系进行完善,使四个基金得到有效的结合。在此基础上,考虑多设立具有国际竞争力的系列博士后项目供符合条件的博士后申请。二是要增加资助模式和资助渠道。以多元化、多层次资助为基本原则,提高青年科研人员的科研资助总体强度,增强科学研究事业在青年人群中的吸引力。三是要加强学术引导,实行合作导师制度。特别是对处于科研起步期的青年科研人员,导师制度的设置尤为重要。在研究方向总体设计和框架指导、前沿理论和方法指导两大方面,发挥同行导师的引领指导作用。 

  

二、科技人才引进

  2.1继续通过高端创新创业人才计划,吸引人才回国服务 

  

  一个国家要想在日趋激烈的国际竞争中走在世界前沿,就必须要集聚大批的具有强烈的创造意识和思维、能够随时随处进入工作状态的高层次人才。当前,许多国家都制定了高层次人才计划,通过为全球最优秀的科学家提供具有国际竞争力的优厚待遇和良好的科研条件,吸引人才。加拿大在2010年设立了优秀首席研究员计划,为加拿大的大学吸引了19位世界高水平研究员;德国从2007年起通过洪堡教授计划,每年资助10位来自全球的顶级人才在德国开展科研工作;俄罗斯通过实施引进知名学者到俄高校从事科研活动专项资助计划,全球招聘外籍专家,服务于俄罗斯的科教领域;印度在2008年底推出了杰出印裔科学家/技术专家计划,吸引印度裔科学家回国服务。 

  设立千人计划、百人计划、长江学者奖励计划等系列人才引进计划,吸引高层次创新、创业人才回归,也是我国人才政策中的一项重要举措。鉴于我国的高层次人才培养能力与国际先进水平仍存在较大差距,短时期内着力引进海外高层次创新、创业人才回国或来华服务仍将是我国人才工作的一个重要的着力点,今后在实施人才计划的过程中:(1)明确各人才引进计划的政策目标,避免目标重复,恶性竞争;(2)加强管理工作,对要引进的华裔和外籍科学家进行全面、严格的评价,做好事前的把关;(3)在引进人才时,必须和引进机构的优势学科和团队建设挂起钩来,引进的人才须能够带动引进机构的优势学科的进步和后备人才的培养。 

  

  2.2完善我国的“移民制度”,提升对外国人的服务和管理水平,吸引外籍专家和留学生 

  

  通过移民政策吸引具有高度技能的人才是目前许多国家都在实施的一项重要的人才政策。特别是近年来,一些国家面临人口老龄化和出生率降低导致的人才短缺问题,不得不采取积极的移民政策吸引受过良好教育的劳动力。例如德国2000年实施了针对非欧盟人才获得永久居留权的计划,面向那些获得过高层次教育的人才开放申请。近些年来,德国还从在欧债危机中遇到麻烦的欧盟国家积极招揽高级工程师为其所用。美国是在移民政策方面走在世界最前列的国家。长期以来,美国凭借其在经济、科技和文化上的巨大优势,通过职业移民,发放临时工作签证和留学生签证等方式,吸引了大量的国外各类人才为其服务。 

  我国自1985年11月,第六届全国人大常务委员会第十三次会议通过《外国人入境处境管理法》以来,通过先后颁布《外国人在中国就业管理规定》《外国人在中国永久居留审批管理办法》《引进海外高层次人才暂行办法》《关于为海外高层次人才提供相应工作条件的若干规定》和《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干规定》等,建立起了基本的技术移民法律制度,即中国的“绿卡”制度。这些制度已经在“外专千人计划”的实施过程中发挥了重要的作用,截至2014年5月,在上述法律框架下,已经有1306名外籍专家及其家属获得“绿卡”。此外,近年来随着我国经济和科技实力的提升,高校和科研机构在吸引留学生方面也有了很大的进展:2010年,中美之间签署了“十万强”双边协议,美国将输送10万留学生来中国学习;2012年,中国-东盟科技伙伴计划启动,中国与东盟十国之间建立了合作关系,大量的东盟学生进入中国的大学与研究机构学习;中、日、韩之间通过“亚洲校园”计划,促进三方学生的校际流动。今后随着我国综合国力、大学全球声誉的进一步提升,来华的外籍人员会越来越多。这需要我国建立完善的技术移民制度,进一步提升对外国人的服务和管理水平;也需要建立一些特殊的制度能够使留学生学成后留下来,服务于我国的经济和科技发展。

 

  

三、科技人才使用

  3.1实现在国外配置国家科技计划,广泛参与国际科技合作,在合作中培养和吸引全球人才 

  

  随着经济全球化的深入发展,科技全球化也正在成为一个新的国际潮流。许多国家都希望通过科技资源的全球配置、科技活动的全球合作、研发成果的全球共享,最大限度地使用全球人才、设备和资金资源,利用全球最优秀的人才和最新科技知识,促进本国的科技发展。为此,有选择、适度地开放国家科技计划,加强国际合作,允许外籍人员、外国科技机构、外资企业等参与本国科技计划也正在成为各国应对伴随全球化出现的新挑战的一项重要决策。 

  欧盟框架计划堪称全球最大的国际科技合作计划,它不仅面向欧盟成员国开放,而且对第三国(指既非欧盟成员国也非欧盟候选国的国家)开放。多年来,欧盟框架计划吸引和汇聚了大批的国际人才在欧洲境内从事研发活动。在美国,除涉及军事安全、敏感技术及对国计民生产生重大影响的计划外,其科技计划大部分对外开放,允许外国科研机构、研究人员、企业等来申报或承担,在联合攻关的名义下,借用外国专家及其智慧。 

  在我国,国际科技合作虽然并不少见,但科技计划的对外开放时间却较晚,直到2011年发布的“国家‘十二五’科学和技术发展规划”中才明确提出要“逐步加大国家科技计划的开放力度”。目前,部分科技计划已经允许在中国大陆境内注册的外资机构申请,并有一些来自其他国家的科学家作为首席研究员参与到了我国的科技计划中。今后我国应该制定明确的规章制度,对于需要加强国际合作的领域做出明确的判断,在允许的范围内充分利用海外的研发人才等,争取在合作中培养本国人才、吸引外国专家。 

  

  3.2加强体制机制改革和创新环境建设,促进人才合理流动 

  

  让一切科技人才创造的成果充分活跃起来,是各国科研体制改革和人才制度建设的终极目标。为了吸引、留住并用好人才,近年来各国都采取了积极的措施,努力营造有利于人才创新、创业,有利于拔尖人才脱颖而出的科研环境。 

  日本近年来一直在努力营造能够让其科研人员在国内外各种舞台上人尽其才的科研环境。为促进科研人员的流动,推出了“任期制”;为了能够让科研人员潜心开展研究,强化各类科研投入;为了促进博士职业的多样化,成立专门的基金,促进理工科博士进企业等等。还有一些国家,如法国、德国和俄罗斯等则在加大科研投入的同时,通过增设高级科研岗位来吸引和留住科研人才。 

  在我国,改革开放以来,科研投入不断提高,在2014年达到了1.3万亿元,仅次于美国居世界第二。科研投入的大幅提高使科硬件设施得到了较大的改善,与此同时,国家也致力于科研体制的改革,取得了一定的进展。但是,至今我国也未能探索出培育相对独立的公共领域的管理模式。大学没有放开职称评聘,大学之间、科研机构之间的人才流动渠道极不通畅,而且,科研和教育等公共领域至今尚未摆脱对国家的依附。专业学会,特别是全国性的学会,多是半政府性的机构,尚不完全是科学家的自主组织;科研基金的配置,仍掌握在少数主管部门手中;科研机构和研究型大学,大多数属于国家公立单位,有服务国家整体发展战略的历史使命,较少与市场直接对接,很难获得自身独立发展的空间。 

  科学事业得不到自主发展,长期受制于政府和市场,科学家的探索热情遭到压抑和扭曲,弄虚作假、学术腐败现象时常出现,这不仅严重制约了科学的发展,也足以把那些有意愿归国的学者吓跑。因此,当务之急是探索出相对独立的公共领域的管理模式,建立起良好的科研文化。只有这样才能使各类人才人尽其能,海外人才愿意回归,拔尖人才不断涌现。 

  

  3.3建立数据监测体系、对未来职业需求进行评估,为科技人力资源的开发提供决策依据 

  

  掌握准确的科技人力资源数据信息,评估未来社会对职业和技能需求情况,适时调整利益相关者之间的合作关系,根据岗位需求提供相应的培训,才能更好地开发科技人力资源。美、日、欧等发达国家与经济体早已形成了较为完备的科技人力资源数据系统,定期发布相关检测数据,并将之应用于教育、人才和科技政策以及科技相关战略的制定当中。 

  我国应借鉴国外的经验,建立与国际接轨的科技人力资源监测体系,结合未来社会对职业和技能的需求预测,适时调整相关教育和培训政策,更好地满足个人和社会的需求。